Raumentwicklung

Die Existenz eines Raumes, in dem Objekte und Lebewesen sich befinden und bewegen, wird von Menschen im Allgemeinen als selbstverständlich vorausgesetzt. Jede Person nimmt den Raum um sich herum wahr, bewegt sich durch diesen Raum und orientiert sich darin mit verschiedenen Hilfsmitteln. Unser Agieren im Raum ist dabei durch die räumliche Lage der verschiedenen Aktivitäten (z.B. Wohnen, Arbeiten, Einkaufen, Sport), durch die Verbindungen zwischen diesen Aktivitäten (Infrastruktur, Verkehrsmittel) und der jeweiligen Nutzbarkeit dieser Verbindungen bestimmt (individuelle Verfügbarkeit von Verkehrsmitteln, Nutzungsbarrieren; siehe Barrieren & Disparitäten). Raum, Verkehr und Mobilität sind dadurch eng miteinander verbunden.

Historische Grundlagen der Raumentwicklungsplanung

Palmanova, Italien

Bevor Raumentwicklung zum Gegenstand eines institutionalisierten planerischen Instruments unterschiedlicher staatlicher Ebenen wurde, wurde es kaum für erforderlich empfunden, steuernd in die räumliche Nutzungsentwicklung einzugreifen. Dennoch gab es bereits seit der Antike Vorstellungen von „idealen“ Raumstrukturen, die Städte nach sozialutopischen oder ästhetischen Grundsätzen gestalten wollten, meist in Form geometrischer Grundrisse (Schachbrettmuster, konzentrische Ringe oder Sternformen, z.B. Palmanova) mit klaren Funktionszuordnungen innerhalb des Raumes. In den meisten Fällen stellten die Entwürfe eine Umsetzung von Ideen zu wirtschaftlicher, gesellschaftlicher oder politischer Organisation dar, etwa barocke Residenzstädte mit städtebaulichen Achsen und Dominanten als Abbild der absolutistischen Regierungsform (z.B. Karlsruhe, Mannheim), oder sozialreformerische Gartenstädte erdacht von Ebenezer Howard, welche jedoch nur teilweise umgesetzt wurden. Einen umfassenden Einblick in die Evolution räumlicher Planungsideale erhält man durch die Chronologie der internationalen Planungsgeschichte seit dem frühen 18. Jhd. sowie der historischen Abfolge der einflussreichsten Planungstheoretiker.

Die Raumplanung befasst sich mit der Gestaltung des von Menschen in Anspruch genommenen und genutzten physischen Raumes sowie mit der Analyse und Begleitung raumbezogener Entwicklungen. Allerdings folgt die Raumentwicklung nicht nur einer gezielten Gestaltung der Raumstruktur, sondern auch politischen Interessen und gesellschaftlichen Trends.

Steigender Einfluss der Verkehrsentwicklung auf die Raumentwicklung

Futurama: "To New Horizons", Weltausstellung 1939

Die Charta von Athen

In einer Reihe von Stadtutopien der 1920er Jahre wurde die Großstadt der Zukunft durch „innovative Verkehrslösungen“ bestimmt: Dampfende Eisenbahnen fuhren ebenso durch Hochhäuser wie Autos auf dichtbefahrende Schnellstraßen und um die Häuser flogen kleinere Flugzeuge. Ein bekanntes städtebauliches Beispiel ist der Entwurf der „Ville Contemporaine“ von Le Corbusier aus dem Jahr 1922 oder die „Ville Radieuse“ aus dem Jahr 1930, der sich bereits stark an den Erfordernissen des ungestörten Automobilverkehrs und der starken Trennung der einzelnen Verkehrsströme orientiert, um höchstmögliche Geschwindigkeiten zu erzielen.

Spätestens der aufwändig gestaltete Pavillon von General Motors bei der Weltausstellung 1939 in New York verdeutlichte das neue moderne Ideal der autogerechten Stadt: "Here is an American city, replanned around a highly developed, modern traffic system.".

Im Jahr 1933 wurde die Charta von Athen auf dem 4. Kongress der Congrès Internationaux d’Architecture Moderne unter maßgeblicher Führung von Le Corbusier verabschiedet. Aus dem Entsetzen über die krankmachende Enge insbesondere der Arbeiterquartiere bestand der Hauptgedanke dieser Charta in der Funktionstrennung. Die vier Funktionen Wohnen, Arbeiten, Freizeit und Erholen sollten durch Grünzüge voneinander getrennt und über den „automobilen Verkehr“ verbunden werden, damit „Licht. Luft und Sonne“ die Wohnungen erreichen konnten. Dadurch verlängerten sich die Wege, auch wenn sie in Westeuropa bis in die Jahre des 2. Weltkrieges zu Fuß, mit dem Fahrrad oder öffentlichen Verkehrsmitteln zurückgelegt wurden.

Diese Neuerung erforderte ein leistungsfähigeres Verkehrsnetz, das sowohl für Autos, als auch für Fußgänger sicher sein sollte. Erste Beispiele für die Umsetzung sind unter anderem: die Ville Radieuse, der Masterplan Algier, der Masterplan Brasiliá, der Wohnblock "De Klijburg". Die mit dieser Art von Entwurf verbundenen Nachteile sind u.a. das mit der Funktionstrennung verbundene höhere Verkehrsaufkommen, insbesondere seit den späten 1950er Jahre durch einen wachsenden Motorisierungsgrad, die nötige Steuerung des Verkehrsverhaltens durch Trennen der Verkehrswege und einen höheren Flächenverbrauch. Im deutschsprachigen Raum wurde die Idee der Charta von Athen durch den Vertreter des „Neuen Bauens“ Johannes Göderitz, dem Wiener Architekt Roland Rainer und dem deutsch-österreichischen Stadtplaner und Architekt Hubert Hoffmann mit der „Gegliederten und aufgelockerten Stadt“ aufgegriffen.

Die autogerechte Stadt

Mit dem zunehmenden Aufschwung des Automobils in der Nachkriegszeit und dem damit einhergehenden Wirtschaftsaufschwung und der Technologiebegeisterung entwickelte sich schließlich auch ein spezieller Fokus auf die Rolle des Automobilverkehrs in der idealen Stadtgestaltung. Der Architekt Hans Bernhard Reichow publizierte im Jahr 1959 seine Ideen zur „autogerechten Stadt“. Doch Reichow wurde gründlich missverstanden, denn er forderte keineswegs den forcierten Ausbau innerstädtischer Straßen. Er kritisierte ausdrücklich, die autogerechte Stadt vornehmlich mit Verkehrswegen in verschiedenen Ebenen zu planen, wie Le Corbusier es forderte. Anstelle der großen „chirurgischen Eingriffe“ von innerstädtischen Auto-Schnellstraßen interessierten ihn eher kleine Eingriffe. Dennoch wurde die „autogerechte Stadt“ zum Slogan des Wiederaufbaus der Städte, der Stadterweiterungen und bis weit in die 1990er Jahre der gesamten Stadtentwicklungsplanung. Diese führte letztlich auch dazu, dass die Siedlungsstrukturen immer weiter über die Grenzen der Städte hinaus ins Umland anwuchsen (Suburbanisierung), was die weitere Motorisierung forcierte und zu täglichen Pendler-Staus in die und in den Städten geführt hatte. Damit verfestigte sich die sog. „Automobilität“, welche weltweit die prosperierenden Gesellschaften prägte.

Ein weiterer Trend, der die Raumentwicklung stark beeinflusst, ist der wachsende Anteil an Einpersonen-Haushalten und der Trend zu mehr Wohnfläche pro Person, besonders beflügelt durch den „Wohntraum“ vom eigenen Haus im Grünen. Dies alles führt zu einem enormen Flächenverbrauch für Wohnraum und dessen Erschließung bis in entfernte Gebiete, mit entsprechenden Belastungen für die Umwelt. Diese Entwicklung führt wiederum zu einer zunehmenden Ungleichheit in der individuellen Mobilität der Menschen, da vor allem im ländlichen Raum die Nahversorgung und öffentliche Verkehrsangebote durch die abnehmende Siedlungsdichte unrentabel und ausgedünnt werden. Die dortige Wohnbevölkerung sieht meist keine Alternative mehr zum Auto und wird auf diese Weise vom Zugang zum motorisierten Individualverkehr abhängig. Fällt diese Option einmal aus (z.B. durch Verlust des Führerscheins bzw. der Fähigkeit ein Auto zu lenken, oder weil man sich ein Auto finanziell nicht mehr leisten kann), sind die Betroffenen in ihrer Mobilität extrem eingeschränkt und können nicht mehr oder nur sehr schwer am gesellschaftlichen Leben teilnehmen (vgl. dazu Barrieren & sowie die Ergebnisse des Projekts ÉGALITÉplus.

Die Herausforderung bestand nun darin, „Stadtlandschaften“ zu planen. „Dezentrale Zentralisierung“ und die Siedlungsentwicklung entlang sog. Entwicklungsachsen, mit dem Rückgrat höherwertiger Verkehrsverbindungen waren die Zielsetzung, um eine Zersiedelung des Umlandes größerer Städte zu verhindern.

Das rasante und zunehmend dynamische Wachstum der Mobilität bedingt einen deutlichen Zuwachs der zurückgelegten Distanzen, des damit verbundenen Ressourcenverbrauchs (Material, Energieträger, Fläche), aber auch eine „Verinselung“ des Raums durch eine zunehmende Entflechtung von Flächennutzungen.

Im Zuge der Sanierungen der 1970er und 1980er Jahre und letztlich aufgrund des Protestes vieler urbaner Bürgerinitiativen sowie kritischer Publikationen (z.B. von Alexander Mitscherlich), änderten sich die Ziele der Stadtentwicklungsplanung schrittweise und überlagerten das „alte Denken“. Zunehmend wurde die Forderung nach funktionaler Nutzungsmischung, nach einer kompakt gebauten Stadt, nach einer „Stadt der kurzen Wege“. Dieser Umschwung bedeutete zugleich, das Konzept der Nachhaltigkeit zum Leitziel künftiger Stadtentwicklungs- und Verkehrsplanung zu machen. Das erfordert eine noch stärkere Harmonisierung der Zielsetzungen der Raumplanung mit jenen der nationalen Verkehrspolitik.

Die „Neue Leipzig-Charta“ wurde am 30.11.2020 im Rahmen der deutschen EU-Ratspräsidentschaft von den zuständigen Ministerinnen und Ministern für Stadtentwicklung der EU-Mitgliedsstaaten und Partnerstaaten verabschiedet. Sie versteht sich als Weiterentwicklung der Leipzig-Charta von 2007. In der „Neuen Leipzig-Charta“ werden drei inhaltlichen Dimensionen europäischer Städte angesprochen (die gerechte Stadt, die grüne Stadt, die produktive Stadt) sowie drei räumlichen Ebenen adressiert (Quartiersebene, Kommunen und funktional zusammenhängende Räume). Hierfür werden fünf Prinzipien integrierter Stadtentwicklungspolitik definiert:

1. Gemeinwohlorientierung – Kommunen sollen im Interesse aller handeln. Hier wird insbesondere auf gefährdete und benachteiligte Gesellschaftsgruppen bzw. jene, die in schrumpfenden und abgelegenen Städten leben hingewiesen.
2. Integrierter Ansatz – gleichzeitige und gerecht abgewogene Berücksichtigung aller Belange und Interessen.
3. Beteiligung und Koproduktion – eine öffentliche Beteiligung in Stadtentwicklungsprozessen sollte alle städtischen AkteurInnen einbeziehen.
4. Mehrebenen-Ansatz – vertikale und horizontale Zusammenarbeit zwischen allen Ebenen und allen AkteurInnen.
5. Ortsbezogener Ansatz – Orte sollen als Bezugspunkte für den integrierten Ansatz betrachtet werden. Fundierte Analyse der spezifischen Situation vor Ort ermöglicht eine städtische Transformation von innen heraus.

Die „Neue Charta von Athen“ wurde im Jahr 1998 vom Europäischen Rat der Stadtplaner ECTP publiziert. Sie wurde explizit als Gegenmodell zur historischen „Charta von Athen“ formuliert und ist an den Zielen einer nachhaltigen Entwicklung ausgerichtet, mit dem spezifischen Fokus, BürgerInnen in das Zentrum politischen Handelns bei der Stadtentwicklung zu stellen. Inhaltlich wird auf das Quartier als angemessene Ebene für einen zwischenmenschlichen Austausch verwiesen. Hierbei sollen die Möglichkeiten neuer Technologien genutzt werden, um eine verbesserte Kommunikation sowie innovative Formen der Bürgerbeteiligung zu ermöglichen.

Mit der Charta wird zudem die exzessive Entwicklung des Individualverkehrs angesprochen, dem mit dem Ausbau des ÖNPV gegengewirkt werden müsse. Funktional gemischte Quartiere seien die Voraussetzung, um kurze Wege zu ermöglichen. Wichtig sei es zudem, Grünflächen zu erhalten und auszubauen, um die Biodiversität zu wahren und Menschen mehr und qualitativ besseren öffentlichen Freiraum zu geben. Damit bestehen die Herausforderungen vor allem innerhalb der Stadterneuerung.

Mit der Forschungs- und Innovationsagenda „Zukunftsstadt“ wird das Ziel verfolgt, CO2-neutrale, energie- und ressourceneffiziente und klimaangepasste Städte für morgen zu konzipieren. Das Konzept zur Transformation deutscher Städte wurde von den Mitgliedern der Nationalen Plattform Zukunftsstadt (NPZ) unter der Koordination von vier deutschen Ministerien erarbeitet. Dazu wurden neun strategische Leitthemen als „Oberthemen“ entwickelt, zu denen umfangreiche weitere spezifische Unterthemen erarbeitet wurden.

Eine Zielsetzung ist, zukunftsfähige Mobilitäts- und Logistikkonzepte den geänderten Rahmenbedingungen anzupassen – steuerungstechnisch, infrastrukturell und planerisch; Mobilität und Logistik sollten besser vernetzt und der Nutzenden und deren Bedürfnisse in den Mittelpunkt gestellt werden. Dazu sollen die Anforderungen der zukunftsfähigen Mobilitäts- und Logistikkonzepte im Gesamtstadtkontext erarbeiten und Vernetzung berücksichtigt werden.

Sustainable Urban Development Plan (SUMP)

Innerhalb der Europäischen Union wurden seit dem Jahr 2010 innerhalb von praxisorientierten Forschungsprojekten die Grundzüge einer nachhaltigen Verkehrs- und Mobilitätsplanung entwickelt (Sustainable Urban Development Plan – SUMP). Dazu wurde von der Kölner Firma Rupprecht Consult die sog. Richtlinien für die Entwicklung und Umsetzung eines nachhaltigen urbanen Mobilitätsplan entwickelt. Der Austausch zwischen Wissenschaft und Gebietskörperschaften wird auf der European Platform on Sustainable Urban Mobility Plans organisiert.

Sustainable Urban Mobility Planning

Raumplanung als Instrument der Raumentwicklung und ihrer Ziele

Die Raumplanung befasst sich dabei mit der Gestaltung des gegebenen, von Menschen in Anspruch genommenen und genutzten physischen Raumes, sowie mit der Analyse und Begleitung raumbezogener Entwicklungen. Vorgegebene, durch Planung geordnete Raumstrukturen bilden das Bezugssystem, in dem Menschen leben und handeln. Für die nächste Strategieperiode der Raumordnung und Raumplanung ist zu erwarten, dass der Klimawandel im Zentrum der Zielsetzungen steht. Das setzt eine Harmonisierung der Zielsetzungen der Raumplanung mit jenen der nationalen Verkehrspolitik voraus, wobei noch stärkere Maßnahmen für die Mobilitätswende vorgesehen werden müssen, um den Trend der Verkehrsentwicklung endlich umzukehren und eine ausgeglichene Nutzung des begrenzten Guts „Boden“ für unterschiedliche Grundfunktionen (Wohnen, Verkehr, Arbeit, Freizeit, Versorgung, Kultur, Produktion etc.) bestmöglich zu erreichen und gleichzeitig Umwelt und Natur zu schonen.

Weiters kann eine effiziente und nachhaltige Stadterneuerung zur verträglichen Nutzung von Boden beitragen und einen Konsens zwischen öffentlichen und privaten Interessen herstellen. Die Motive, Ziele und Inhalte der Stadterneuerung haben sich dabei im Laufe der Geschichte an die jeweils herrschenden gesellschaftlichen, ökonomischen und politischen Rahmenbedingungen angepasst. Stadterneuerung als politisch-planerische Strategie ist von jeher eng verknüpft mit dem jeweils vorherrschenden Staats- und Planungsverständnis, das sowohl die Programmatik als auch die Verfahren und das Rollenverständnis geprägt hat. Die heutige Stadterneuerungspraxis steht sehr stark in der Tradition der erhaltenden, „behutsamen“ Stadterneuerung. Wirtschaftliches Wachstum, das Bild vom starken Staat und gefüllte Fördertöpfe waren wesentliche Voraussetzungen für die „Heilungslogik“ der Stadterneuerung, die an stagnierenden Standorten dem „Markt“ durch verbesserte Rahmenbindungen und finanzielle Anreize wieder auf die Sprünge helfen wollte, um innerhalb des Stadtsystems annähernd gleiche Wohn-, Lebens- und Arbeitsbedingungen zu schaffen. Die Stadterneuerung kann auf allen Ebenen zur Bewältigung der vielfältigen Aufgaben auf ein ausgereiftes Repertoire zurückgreifen und mittels "Ressourcenbündelung" integrierte Handlungsansätze ermöglichen.

Allerdings folgt die Raumentwicklung nicht nur einer gezielten Gestaltung der Raumstruktur, sondern auch politischen und gesellschaftlichen Trends. Das rasante und zunehmend dynamische Wachstum der Mobilität innerhalb der letzten hundert Jahre ermöglichte Reisen mit Geschwindigkeiten und einer Häufigkeit, welche noch vor drei Generationen undenkbar gewesen wären. Dies bedingt allerdings auch einen deutlichen Zuwachs der zurückgelegten Distanzen, des damit verbundenen Ressourcenverbrauchs (Material, Energieträger, Fläche) aber auch eine „Verinselung“ des Raums durch eine zunehmende Entflechtung von Flächennutzungen. Lebensgrundfunktionen (z.B. Arbeiten, Wohnen, Freizeit) rückten räumlich immer weiter auseinander, wodurch ebenfalls immer mehr Verkehr erzeugt wurde. Passende Ergebnisse sind auch aus der aktuellen Pendlerstatistik Österreichs und dem Resümee eines Berichts des ÖIEB zum Thema "Motivation und Zufriedenheit von Zuzüglern ins Wiener Umland" zu entnehmen.

Ein weiterer Trend, der die Raumentwicklung stark beeinflusst, ist der wachsende Anteil an Einpersonen-Haushalten und der Trend zu größeren Wohnflächen pro Person, besonders beflügelt durch den lange bestehenden österreichischen „Wohntraum“ vom eigenen Haus im Grünen. Dies alles führt zu einem enormen Flächenverbrauch für Wohnraum und dessen Erschließung bis in die entferntesten Gebiete, mit entsprechenden Belastungen für die Umwelt. Diese Entwicklung führt wiederum zu einer zunehmenden Ungleichheit in der individuellen Mobilität der Menschen, da vor allem im ländlichen Raum die Nahversorgung und öffentliche Verkehrsangebote durch die abnehmende Siedlungsdichte unrentabel und ausgedünnt werden. Die dortige Wohnbevölkerung sieht meist keine Alternative mehr zum Auto und wird auf diese Weise vom Zugang zum motorisierten Individualverkehr abhängig. Fällt diese Option dann aber einmal aus (z.B. durch Verlust des Führerscheins bzw. der Fähigkeit ein Auto zu lenken, oder durch unzureichende finanzielle Mittel), sind die Betroffenen in ihrer Mobilität extrem eingeschränkt und können nicht mehr oder nur sehr schwer am gesellschaftlichen Leben teilnehmen (vgl. dazu Ungleichheiten sowie die Egebnisse des Projekts ÉGALITÉplus.

Weiters wird vielerorts die Planung entlang von sogenannten Entwicklungsachsen angestrebt. Die Länder Niederösterreich (S.25) und Oberösterreich (S.90) beispielsweise erwähnen dies in ihren Raumordnungsprogrammen. Außerdem existiert mit dem Under Pressure: Developing Viennislava ein Studierendenprojekt des Instituts für Raumplanung an der TU Wien, welches die Entwicklungsachse zwischen Wien und Bratislava untersucht. Auch der Endbericht des Projekts EnergieRaumPlanung für Smart City Quartiere und Smart City Regionen (ERP_SCQ_SCR) gibt Auskunft über Steuerungsansätze mit Energierelevanz in österreichischen Stadtregionen und daraus entwickelte Handlungsempfehlungen für die Energieraumplanung in Stadtregionen.

Zur spezifischen Situation der Raumordnung in Österreich, bezüglich der Rechte der BügermeisterInnen (agieren bei der Abwicklung von baurechtlichen Verfahren als Baubehörde 1. Instanz) und der Konkurrenz der Gemeinden untereinander, gibt eine Publikation der ÖROK Auskunft.